Coronavirus10.08.2021

Corona Impfpflicht rechtmäßig? Kann in Deutschland eine Impfpflicht gegen COVID-19 eingeführt werden?Ist eine Impfpflicht verfassungswidrig?

Ob und wogegen sich die Menschen in Deutschland impfen lassen, ist Privatsache. So war es bisher. Zwar wurde im Gesundheitswesen über sinnvolle Impfungen aufgeklärt und impfwilligen Bürgern ermöglicht, sich impfen zu lassen. Medizinisch indizierte Impfungen wurden auch empfohlen. Einen Impfzwang für die gesamte Bevölkerung oder weite Teile der Bevölkerung gab es jedoch bislang nicht. Lediglich für Masern gibt es – und auch das erst seit März 2020 –  eine teilweise Impfpflicht, die allerdings nur bestimmte Menschen und Berufsgruppen betrifft.

Impfpflicht für bestimmte Gruppen gegen Masern

So müssen gemäß § 20 Absatz 8 Infektionsschutzgesetz u.a. Menschen, die in Gemeinschaftseinrichtungen betreut werden (z.B. Kinder und Jugendliche in Kitas, Schulen und Ausbildungseinrichtungen) sowie Personen, die in Krankenhäusern, Arztpraxen, bei Rettungsdiensten und in ähnlichen im Infektionsschutzgesetz ausdrücklich genannten Einrichtungen tätig sind, gegen Masern geimpft sein. Ungeimpfte Personen können in den entsprechenden Einrichtungen nicht aufgenommen oder dort beschäftigt werden. Wobei das Infektionsschutzgesetz auch für diese Personen keine generelle Impfpflicht vorsieht. Je nach Einrichtung besteht die Möglichkeit, diese zugunsten der Nichtimpfimpfung einfach nicht zu besuchen. Beschäftigte unterliegen in solchen Einrichtungen zudem keinem generellen Beschäftigungsverbot. Das Infektionsschutzgesetz enthält vielmehr bestimmte Vorgaben an die Einrichtungsleiter, die diese stets unter Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes umzusetzen haben. So können nicht gegen Masern geimpfte Beschäftigte nicht einfach gekündigt werden, sondern dürfen lediglich nicht in besonders sensiblen Bereichen wie der Intensivstation eines Krankenhauses eingesetzt werden. Sie müssen stattdessen, wenn möglich, in anderen Abteilungen beschäftigt werden. Ein wirklicher Impfzwang für bestimmte Bevölkerungsgruppen besteht bislang demnach noch nicht einmal zur Bekämpfung der Masern.

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Direkte oder Indirekte Impfpflicht – Kommt die Impfpflicht gegen Corona und wenn ja, welche?

Im Zuge der Bekämpfung der Corona-Pandemie werden nun aber weitgehende Impfpflichten gegen Corona diskutiert. Die Diskussion reicht über den Impfzwang im Arbeitsleben für bestimmte Berufsgruppen bis hin zur Debatte darüber, ob erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik die gesamte Bevölkerung mit wenigen Ausnahmen einem direkten, bußgeldbewehrten Impfzwang unterworfen werden soll. Vergleichsweise moderate Stimmen plädieren statt eines solchen allgemeinen direkten Impfzwangs, bei dem Impfverweigerer im Zweifel gegen ihren Willen zum Impfzentrum gezerrt werden, für einen indirekten, faktischen Impfzwang, bei dem Personen ohne Impfung zwar nicht direkt mit Zwangsmitteln zur Impfung gezwungen werden, sie jedoch weitgehend vom Sozialleben ausgeschlossen werden. Wer essen gehen will, wer eine kulturelle Einrichtung besuchen will, wer die Eltern im Altenheim besuchen oder selbst in einem Altenheim aufgenommen werden will, ja wer auch nur mit der Bahn fahren will – vielleicht braucht es für all dies in Zukunft den Nachweis einer vollständigen Impfung gegen Corona. Oder alternativ einen dann kostenpflichtigen Coronatest für jegliche Alltagsbetätigung, was sich auf Dauer auch nur die wenigsten werden leisten können.

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Wäre ein direkter Corona-Impfzwang überhaupt rechtlich zulässig?

Ein direkter Impfzwang für bestimmte Bevölkerungsgruppen müsste aufgrund der hohen Eingriffsintensität in die allgemeine Handlungsfreiheit und die körperliche Unversehrtheit der betroffenen Personen eine sehr hohe verfassungsrechtliche Hürde überspringen. Zunächst einmal bedarf es jedenfalls für einen allgemeinen Impfzwang eines ausdrücklichen formellen Gesetzes. Per Rechtsverordnung durch die Exekutive, wie sie gemäß § 20 Absatz 6 und 7 Infektionsschutzgesetz der Bundesgesundheitsminister und die Landesregierungen bzw. Landesgesundheitsminister erlassen können, wird ein allgemeiner direkter Impfzwang rechtlich nicht wirksam verordnet werden können. Dazu geht es bei der Pflicht zu einer Impfung um zu einschneidende Grundrechtsbeeinträchtigungen: Die körperliche Unversehrtheit und das Recht jedes Einzelnen, über seinen Körper zu entscheiden.

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Formelles Gesetz als Rechtsgrundlage

Bei einer so tief in wesentliche Grundrechte einschneidenden Maßnahme bedarf es der Regelung durch ein formelles, durch das Parlament im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren erlassenes Gesetz. Die Verordnungsermächtigung gemäß § 20 Absätze 6, 7 Infektionsschutzgesetz ist hingegen auf besonders eilbedürftige Situationen im Zuge unvorhergesehener Epidemieverläufe und neuer Krankheitserreger ausgelegt, auf die besonders schnell reagiert werden muss. Dies kann durch Rechtsverordnung der Regierung bzw. des Gesundheitsministers – bei besonderer Eilbedürftigkeit auch ohne Zustimmung des Bundesrats – erfolgen. Das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren ist in der Regel für besonders eilige Vorhaben zu behäbig. Die Corona-Pandemie wird jedoch nicht mehr ein solches absolutes Eilverfahren rechtfertigen – jedenfalls nicht bei einem so einschneidenden Gesetzesvorhaben wie einer direkten Impfpflicht.

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Rechtsverordnung reicht als Rechtsgrundlage nicht aus

Zudem eignet sich § 20 Absätze 6, 7 Infektionsschutzgesetz auch aufgrund seines Wortlauts nicht als passende Ermächtigungsgrundlage für eine Impfpflicht per Rechtsverordnung. Denn § 20 Infektionsschutzgesetz sieht lediglich vor, „bedrohte Teile der Bevölkerung an Schutzimpfungen oder anderen Maßnahmen der spezifischen Prophylaxe“ teilnehmen zu lassen. Danach können also nur einzelne, „bedrohte Teile der Bevölkerung“ mit einer Impfpflicht belegt werden, „wenn eine übertragbare Krankheit mit klinisch schweren Verlaufsformen“ auftritt. Da Covid-19 insbesondere für bestimmte Risikogruppen (alte Menschen und Menschen mit bestimmten Vorerkrankungen) besonders gefährlich zu sein scheint und für die Mehrheit nicht zu diesen Risikogruppen gehörender Menschen die Wahrscheinlichkeit höher ist, einen eher milden Krankheitsverlauf zu erleiden, dürfte § 20 Absatz 6 Infektionsschutzgesetz nicht als ausreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für eine Rechtsverordnung ausreichen.

Unverhältnismäßigkeit eines direkten Impfzwangs

Mindestanforderung für die Einführung eines gesetzlichen Impfzwangs wäre also ein formelles Gesetz. Ob ein solches inhaltlich verfassungsrechtlich wirksam wäre, ist aber zu bezweifeln. Zum einen wäre es möglicherweise aufgrund der hohen Eingriffsintensität nicht verhältnismäßig. Zum anderen dürfte ein direkter Impfzwang bereits daran scheitern, dass es nicht das mildeste zur Verfügung stehende Mittel wäre. Denn milder als ein direkter Impfzwang, bei dem unter Bußgeldandrohung bestimmte bzw. die größten Bevölkerungsteile zur Impfung verpflichtet würden, wäre ein nur faktischer Impfzwang, bei dem ungeimpfte Personen von der Teilnahme an bestimmten sozialen Veranstaltungen oder Einrichtungen wie etwa dem Essen im Restaurant, dem Kinobesuch, der Reise mit dem Flugzeug etc. ausgeschlossen würden.

Faktischer (indirekter) Impfzwang

Auf einen solchen faktischen Impfzwang laufen die derzeit meisten Diskussionsvorschläge auch hinaus.

Auch für solche Maßnahmen des Ausschlusses Ungeimpfter von Einrichtungen und Veranstaltungen bedarf es einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage. So lange eine epidemische Lage von nationaler Tragweite gemäß § 5 Infektionsschutzgesetz besteht, stellen das Infektionsschutzgesetz und die dadurch legitimierten Corona-Maßnahmen per Rechtsverordnungen der Bundesländer und des Bundesgesundheitsministers ausreichende Rechtsgrundlagen dar.

Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen, die zu faktischem Impfzwang führen? Am Ende entscheidet das Bundesverfassungsgericht (nicht)

Die entsprechenden Verordnungen sehen bereits seit Anfang 2020 die strikte Einschränkung der Nutzung sozialer und kultureller Einrichtungen vor, die zeitweise ganz geschlossen werden und in besseren Zeiten mit Test-, Genesenen- oder Impfnachweis besucht werden dürfen. Zur materiellen Wirksamkeit der diversen Vorschriften in den Corona-Verordnungen hat das Bundesverfassungsgericht sich bislang noch nicht durchgerungen, ein Wort zu verlieren. Ob die Maßnahmen verhältnismäßig sind, d.h. geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinn unter Abwägung der betroffenen Schutzgüter, kann bezweifelt werden. Jedoch räumt das Bundesverfassungsgericht der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers hinsichtlich Geeignetheit und Erforderlichkeit einer gesetzlichen Maßnahme zur Erreichung eines legitimen Ziels einen sehr weiten Spielraum ein, so dass durchaus auch bezweifelt werden kann, dass das Bundesverfassungsgericht, wenn es denn einmal eine Entscheidung treffen wird, gewillt sein wird, die bisherigen Maßnahmen wesentlich zu beschränken.

Auch wenn die epidemische Lage von nationaler Tragweite eines Tages enden sollte, wird es allem Anschein nach weitere ähnliche Maßnahmen, die zu einem faktischen Impfzwang gegen Corona führen, kommen. Dazu wird es neuer gesetzlicher Grundlagen durch entsprechende formelle Gesetze bedürfen. Dass der Bundestag diese beschließen wird, ist nicht gerade abwegig. Soweit durch die Maßnahmen die Handlungsfreiheit der betroffenen Bürger eingeschränkt wird, werden sie sich ebenfalls am Maßstab der Geeignetheit der jeweiligen Maßnahme zur Bekämpfung eines legitimen Zwecks, der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn messen lassen müssen. Hierbei wird sehr genau zu prüfen sein, wie effektiv die beabsichtigten Maßnahmen wären und ob es nicht doch mildere Mittel gäbe. Eine sehr gründliche Diskussion auf allen gesellschaftlichen und Ebenen und eine sorgfältige Prüfung vor dem Bundesverfassungsgericht sollte sich von selbst verstehen.

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